Economia Regional e Urbana

Surgem:

Favelas, cortiços, conjuntos habitacionais, loteamentos ilegais.

Com as seguintes características:

• Elevada densidade habitacional;

• Deficiência de infraestrutura;

• Carência de equipamentos comunitários e de áreas livres de lazer;

• Habitações precárias;

• Ocupações em áreas de risco iminente ou de áreas de interesse social;

• Irregularidade fundiária.

 

Assim milhões de famílias que vivem  de forma irregular e não fizeram isso por escolha, mas sim por ser a única alternativa oferecida a elas. Esta é uma realidade que precisa ser modificada. É necessário um esforço de toda a sociedade para incorporá-las à cidade legal, não só pelo reconhecimento formal da posse do terreno e também pela implantação da infra-estrutura e equipamentos urbanos que permitam adequar o assentamento aos padrões urbanísticos e ambientais do restante do município. Esta é uma condição para a  inserção plena dos moradores à cidade.

 

Todos os dias se veem na imprensa noticias de ações para assegurar às famílias antes assentadas irregularmente, frutos da luta de associações, prefeituras e governos estaduais. Mas só em 2003, com a criação do Ministério das cidades, o Governo Federal instituiu uma política nacional de regularização fundiária sustentável em áreas urbanas, encarando o problema em sua dimensão nacional.

Essa política se concretizou com o Programa Papel Passado, coordenado pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos. O programa visa apoiar estados, municípios, entidades da administração pública indireta e associações civis sem fins lucrativos, na promoção de regularização fundiária sustentável de assentamentos informais em areais urbanas.

 

O termo “ Regularização fundiária sustentável” se aplica quando o processo envolve as regularizações urbanística, ambiental, administrativa, e patrimonial. Urbanística garante as melhorias de infraestrutura urbana, acessibilidade, mobilidade e disponibilidade de serviços públicos, integrando o assentamento a cidade formal. Ambiental busca a melhoria das condições da meio ambiente, incluindo-se ai o saneamento, o controle de risco de desastres naturais, a prevenção e recuperação da vegetação. Por ultimo a regularização administrativa e patrimonial reconhece o direito a moradia por meio de registro em cartório, inserindo o assentamento nos mapas e cadastros da cidade. Com o endereço formalizado, o morador pode receber serviços por correio e comprar a prestação, entre outras vantagens, pois tem endereço comprovado, inserido-se no estado e na economia.

 

Esta ai a função do Programa Papel Passado. Incluir no Orçamento Geral da União, recursos para apoiar os programas municipais e estaduais e ações desenvolvidas por Organizações Não-Governamentais (ONGs) e Defensorias Públicas. E também cuidar de transferir às prefeituras e estados, imóveis ocupados pertencentes à União para ser regularizada a situação da posse aos moradores.

O acesso a estes recursos se dá por meio de processo de consulta pública, em que a seleção dos proponentes beneficiados ocorre a partir de critérios públicos e transparente. Levam –se sem conta a grandeza do problema, o numero de famílias beneficiada, os mecanismos de gestação democrática implantados no município a capacidade do componente em levar a adiante o processo de regularização e o nível de urbanização do assentamento a ser beneficiado.

 

O problema que impede famílias registrarem seus imóveis é o custo dos registro, após a regularização. Nesse ponto, a Lei 10.931, de 2004, constitui- se num grande avanço dando gratuidade ao primeiro registro dos títulos advindos de processos de regularização fundiária implantados pelo Poder Publico.

 

 Isto foi feito através de convenio entre Ministério das Cidades e a Associação dos Notários e Registradores do Brasil (Anoreg) que permitiu estabelecer acordos específicos entre prefeituras, governos estaduais e cartórios de registro de imóveis, garantindo a gratuidade.

 

Ações diretas:

 

Transferindo recursos do Orçamento Geral da União Por meio do Programa Papel Passado, o Ministério das Cidades aplica recursos do Orçamento Geral da União para  apoiar os processos de regularização fundiária desenvolvidos  por estados, municípios e entidades sem fins lucrativos da sociedade civil. Os beneficiados são  selecionados de acordo com os seguintes critérios: municípios integrantes de regiões metropolitanas críticas; extensão da irregularidade fundiária no município; prática democrática e participativa de gestão municipal; estrutura e organização administrativa municipal; número de famílias beneficiadas; assentamentos inseridos em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) definidas pelo Plano Diretor, assentamentos situados em áreas da RFFSA, assentamentos com obras de urbanização já executadas; organização da comunidade local, e áreas remanescentes de quilombos.

 

São três as modalidades de transferência de recursos. A primeira se destina a municípios para elaboração do Plano Municipal de Regularização Fundiária Sustentável. A segunda, voltada para estados e municípios, apóia a elaboração de projetos de regularização fundiária dos assentamentos informais. A terceira modalidade se destina a estados, municípios, entidades sem fins lucrativos e Defensorias Públicas e permite o desenvolvimento de atividades administrativas e jurídicas necessárias para a regularização fundiária. Essa modalidade é especialmente importante e original porque está aberta não só para o poder público, mas também para organizações do terceiro setor.

 

• Municípios:

 

O Governo Federal, ao elaborar a Política Nacional de Regularização Fundiária Sustentável, reconheceu o papel central dos municípios, conforme competência estabelecida pela Constituição Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade sobre a gestão do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano. Neste sentido, a medida do Governo Federal tem como característica apoiar prioritariamente a ação dos governos municipais.

 

• Organizações Não-Governamentais

 

Propiciar assistência sócio jurídica aos assentamentos informais, dentre eles favelas e até mesmo comunidades originadas de quilombos era uma necessidade primordial para o andamento do Programa Nacional de Regularização Fundiária – Papel Passado. Para isso, Organizações não Governamentais (ONGs) que já trabalhavam com algumas dessas comunidades, estabeleceram sólidas parcerias por meio de recursos do Orçamento Geral da União (OGU), repassados pelo Ministério das Cidades. As ONGs têm tido um importante papel no ajuizamento de ações de Usucapião e Concessão Especial para Fins de Moradia, removendo muitos dos obstáculos relativos aos procedimentos administrativos e judiciais para a concretização do direito à moradia e a implementação da nova ordem jurídico-urbanística. Outra questão que merece ênfase é o trabalho comunitário das ONGs, que facilita os processos de participação popular na implementação dos programas de regularização fundiária. Contribui ainda para a renovação dos processos de mobilização social em torno da discussão sobre o desenvolvimento urbano informal, conduzindo a plena inclusão social das comunidades que vivem em assentamentos informais. Para a população mais pobre esse apoio tem sido fundamental no sentido de romper o círculo vicioso da irregularidade urbana e transformar o planejamento e a gestão municipal em ações compartilhadas pelos cidadãos e não apenas por alguns grupos privilegiados.

 

Terras da União

 

Pela primeira vez na história de nosso País, os moradores de assentamentos urbanizados em terras da União recebem títulos de propriedade registrados em cartório em nome das famílias. Isso se tornou possível, por um lado, com a criação do “Programa Papel  Passado – Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável”, do Ministério das Cidades, que ajuda a romper com as barreiras administrativas e patrimoniais que sempre separaram os moradores das favelas dos outros cidadãos urbanos .Por outro lado, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento implantou uma nova política de gestão dos seus imóveis. Esta política tem como diretriz principal o cumprimento da função socioambiental das terras da União, reconhecendo o direito à moradia das famílias que aí residem. Um grupo de trabalho reunindo a SNPU e a Secretaria de Patrimônio da União (SPU) foi constituído para planejar em conjunto as ações, agilizando procedimentos e instituindo regras claras de regularização fundiária em imóveis de domínio da União. A formalização da parceria entre o MCidades e a SPU com estados ou municípios é realizada por meio de um Termo de Cooperação Técnica, para implantar o processo de regularização fundiária nas áreas federais localizadas no município. Outro instrumento de acordo é o Convênio das Prefeituras com os Cartórios de Registro de Imóveis para garantir a gratuidade do primeiro registro para população de baixa renda.

 

No sentido de implementar tais parcerias estão sendo realizadas oficinas de capacitação em diversos municípios para disseminar as diretrizes nacionais do Programa Papel Passado, auxiliar na elaboração de Planos Municipais de Regularização Fundiária, priorizar os assentamentos informais a serem atendidos e a discussão dos instrumentos jurídicos e institucionais. Essas parcerias têm estimulado aos estados e municípios a realizar a regularização fundiária de assentamentos informais.

 

 A partir da definição das áreas de assentamentos informais que serão regularizados, o município avalia a adequação legal e a compatibilidade com seu respectivo Plano Diretor, estabelecendo as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

No início das ações geralmente são realizados os levantamentos topográficos e os cadastramentos físicos e socioeconômicos que podem ser elaborados ou contratados pelos municípios com recursos próprios, com recursos repassados pelo MCidades ou pela própria SPU. Diversas fases de execução do projeto de regularização fundiária se sucedem, sempre com o monitoramento de todos os parceiros envolvidos, como a elaboração de projetos urbanísticos, execução de obras necessárias, desmembramento dos imóveis e individualização dos registros imobiliários. Até atingir o objetivo final do projeto que é a entrega de títulos individuais de propriedade ou domínio dos imóveis, garantindo o direito à moradia das famílias.

 

Habitação e saneamento levam cidadania à favela Ações conjuntas com a Secretaria Nacional da Habitação, através do Programa Habitar Brasil/BID (HBB), e de Saneamento Ambiental, por meio do Projeto de Assistência Técnica/Prosanear, conhecido como PAT – Prosanear, tem contribuído para o avanço da regularização fundiária. O HBB é um programa de urbanização de assentamentos precários criado em 1999 e financiado pelo Ministério das Cidades e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)Um de seus subprogramas, “Urbanização de Assentamentos Subnormais” (UAS), contempla, além da provisão habitacional, a regularização fundiária, a implantação de obras de urbanização e infraestrutura e a recuperação de áreas ambientalmente degradadas, além da capacitação, sensibilização e mobilização social dos beneficiários e da dinamização socioeconômica do assentamento. Neste subprograma, a área objeto de intervenção deve ser passível de regularização dominial e a regularização fundiária deve ser implementada de forma coordenada com os demais projetos integrados de urbanização. Outro subprograma, o de “Desenvolvimento Institucional” (DI), apoia ações de elaboração de Planos Diretores Participativos. A cooperação técnica entre a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) e a Secretaria Nacional de Habitação (SNH) no campo do Programa Habitar Brasil/BID, beneficia diretamente cerca de 90 mil famílias em mais de 80 municípios de 25 estados brasileiros. Algumas das experiências inseridas no Projeto HBB acontecem nos municípios de Guarujá (SP), Aracaju (SE), Santo André (SP) e Taboão da Serra (SP).

 

Terras da RFFSA

 

As terras públicas e da União ocupadas por moradias, formam um vasto conjunto de bairros ‘invisíveis’, até hoje, para o planejamento e a gestão urbanística e ambiental das nossas cidades. Só em terrenos da Rede Ferroviária Federal (RFFSA) vivem irregularmente cerca de 400 mil famílias no País. Os imóveis da RFFSA formam um conjunto considerável de terras ocupadas irregularmente por população de baixa e alta renda, assentamentos nos limites de trilhos, em áreas não edificáveis e de proteção ambiental. O Ministério das Cidades, a partir de 2003, passou a coordenar um processo de articulação dos parceiros envolvidos para regularizar estas terras, priorizando aquelas ocupadas por população de baixa renda. Culminou na formulação e assinatura de um convênio baseado em um caso concreto de regularização fundiária, envolvendo um assentamento incluído no Programa Municipal de Regularização Fundiária Urbanização de Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul. A prefeitura municipal de Porto Alegre foi a primeira, em 2003, a formular uma proposta de negociação para solucionar a questão fundiária dos imóveis pertencentes à RFFSA, por intermédio do Ministério das Cidades. Já havia negociações anteriores e o acordo serviu para agilizar o processo que se arrastava por anos.

 

Defensoria Pública A Constituição Federal de 1988 inseriu a assistência jurídica e judiciária no rol dos direitos individuais e elegeu a Defensoria Pública como a instituição responsável pela defesa dos interesses dos carentes, visando a garantir o acesso à Justiça a todos os cidadãos brasileiros. Como um dos temas importantes tratados pelas defensorias públicas é o direito à moradia, o Programa Papel Passado buscou também apoiar estas instituições, visando contribuir para a organização e implantação de núcleos especializados de regularização fundiária.

 

Assim, a partir de 2006, o Ministério das Cidades apoia, com recursos do Orçamento Geral da União, atividades necessárias para instruir processos de regularização desenvolvidos pelos defensores públicos, como pesquisa de titularidade, levantamentos topográficos, elaboração de plantas e memoriais e cadastramento socioeconômico. As Defensorias Públicas dos Estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul são exemplos de atuação em regularização fundiária. No estado sulino mais de 15 mil pessoas já legalizaram seus lotes e mais de 1.400 ações de usucapião tramitam na Justiça. No Rio de Janeiro, a Defensoria Pública, em 2005, atendeu em média seis pessoas por dia no estado.

 

Gratuidade do primeiro registro

 

O Programa Papel Passado tem como uma das vertentes fundamentais a remoção de obstáculos legais, administrativos e judiciais. Um obstáculo apontado nesse processo, capaz de impedir a conclusão dos procedimentos de regularização fundiária dos lotes urbanos, é o custo dos registros imobiliários. Vale ressaltar que as ações do Papel Passado dirigem-se à população carente, para quem referido custo representa obstáculo insuperável.

 

Para isto foi firmada, em novembro 2004, uma parceria com a Associação de Notários e Registradores do Brasil (Anoreg) e com o Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (Irib), com o objetivo de agilizar os processos de regularização fundiária e implementar a gratuidade do primeiro registro dos lotes em favor dos moradores. Outra parceria importantíssima envolve o Poder Judiciário e o Ministério Público. Em junho de 2005 foi assinado um Protocolo de Intenções entre o Ministério das Cidades, Associação dos Magistrados do Brasil (AMB) e Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp), visando o desenvolvimento de ações conjuntas destinadas à promoção da função socioambiental da propriedade urbana e à garantia do direito à moradia. Em consequência desta ação conjunta, já foram firmados convênios em vários municípios, destinados a garantir a gratuidade do primeiro registro dos imóveis, objeto de regularização fundiária. Além dos títulos de propriedade resultantes desses convênios, essas articulações abrem um leque de possibilidades no desenvolvimento de ações de monitoramento da regularização fundiária. Os convênios de gratuidade já assinados beneficiaram os municípios de Gravataí (RS), Vitória (ES), Recife (PE), Maceió (AL), Alhandra (PB), Pitimbu (PB), Caaporã (PB), Pedras de Fogo (PB), Aracaju (SE) e Manaus (AM).

 

Conflitos fundiários urbanos

 

O Governo Federal, a partir da criação do Ministério das Cidades em 2003, começou atuar na mediação e encaminhamento de diferentes situações de conflitos urbanos.

Caracterizam-se como conflitos fundiários urbanos às áreas públicas e privadas ocupadas por população de baixa renda, que estão sendo objeto de ação de reintegração de posse.

O Ministério das Cidades, por meio da coordenação da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) e da Secretaria Nacional de Habitação (SNH), atua em parceria com os municípios e estados por meio de seus institutos de terras e sempre com as comunidades envolvidas. A intervenção do Ministério é no sentido de buscar uma solução efetiva de permanência das famílias nas áreas ocupadas e melhoria das condições de moradia e de urbanização, principalmente para aqueles casos que se enquadrem nos critérios da MP 2220/01 e nos princípios do Estatuto da Cidade.

 

Ações indiretas:

Brasil  Regulariza

 

Construir um quadro das ações de legalização e urbanização dos assentamentos precários desenvolvidas de forma independente pelos municípios e beneficiadas pelo apoio indireto do Programa Papel Passado. Esse é o objetivo do “Brasil Regulariza”, que é um levantamento das ações em andamento no País de regularização fundiária de assentamentos informais ocupados por população de baixa renda nas cidades brasileiras, realizado pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU).O auxílio do Programa Papel Passado no “Brasil Regulariza” acontece por meio das suas ações de difusão, capacitação, remoção de obstáculos jurídicos, legais e processuais e estímulo na promoção da regularização fundiária sustentável.

 

Em princípio, na primeira etapa procurou-se definir o universo da irregularidade fundiária no Brasil a partir das bases do IBGE, quantificando os domicílios ocupados por população de baixa renda, com precariedade de saneamento e situação fundiária irregular.

Em seguida, foi definido o conteúdo de um questionário, aplicado por telefone ou enviado por e-mail ou fax, em todas as capitais do País e o Distrito Federal, tendo se verificado a existência de ações de regularização fundiária e seus responsáveis. No contexto das grandes cidades, a aplicação do questionário ampliou para os municípios das regiões metropolitanas onde se concentram os maiores problemas de irregularidade fundiária em nosso País. As principais dificuldades constatadas na aplicação desses questionários foram a precária estrutura das prefeituras, a compreensão do tema da Regularização Fundiária Sustentável, ainda relativamente novo, e a identificação do responsável pela ação.

 

Informar sensibilizar e capacitar

 

• Biblioteca virtual

 

A regularização fundiária sustentável no Brasil ainda está em processo de consolidação e as referências e experiências de sua aplicação precisam ser sistematizadas e publicadas. Por isso, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministério das Cidades criou uma biblioteca virtual para difundir o tema e construir um instrumento a mais que favoreça a disseminação de legislação, jurisprudência e textos correlacionados à regularização fundiária.

 

Outro objetivo fundamental da “Biblioteca Virtual de Regularização Fundiária Sustentável” é buscar a superação de preconceitos consolidados a respeito destes temas, especialmente em relação à realização da função social da propriedade, à garantia da segurança jurídica da posse e à concretização do direito à moradia. O material que já foi sistematizado encontra-se no site da Internet do Ministério das Cidades, em Secretaria de Programas Urbanos/Diretoria de Assuntos Fundiários/Biblioteca. Materiais suplementares estão sendo recolhidos pelos parceiros estratégicos, quais sejam a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), a Associação Nacional dos Defensores Públicos (Anadep) e a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp).Em 2006, a atuação conjunta entre a SNPU e a Secretaria de Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça permitiu o início de um projeto de pesquisa em seis estados da Federação. Isto foi feito com a contratação de consultores encarregados de levantar leis, decretos, sentenças judiciais, modelos de petição, acórdãos e demais documentos jurídicos de interesse para a regularização fundiária urbana. Os resultados do projeto levarão seguramente a um considerável salto de qualidade no acervo atualmente existente.

 

Com o objetivo de promover uma discussão mais abrangente e diversificada, e não só jurídica da questão, a biblioteca será complementada em um futuro próximo com textos e projetos urbanísticos de regularização fundiária, ampliando o debate da regularização fundiária no contexto do Plano Diretor Participativo. Paralelamente está sendo idealizado um projeto para a reestruturação da biblioteca no site do MCidades, inclusive com mecanismos de busca e com links necessários às referências citadas, tanto quanto para transposição deste material em CD.

 

A “Biblioteca Virtual de Regularização Fundiária Sustentável” é um processo em construção contínua de pesquisa e troca de informações. Para isso, o MCidades conta com a colaboração de todos na coleta de material (leis, decisões judiciais, textos, relato de experiências, etc.). Os documentos podem ser enviados de forma impressa ou digital pelo endereço eletrônico bibliotecareg@cidades.gov.br ou então pelo endereço da Diretoria de Assuntos Fundiários da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, na Esplanada dos Ministérios, Bloco A, 2º andar, Sala 242, CEP 70050-901, Brasília-DF.

 

• Curso Virtual

 

Ainda como forma de fazer com que a temática da Regularização Fundiária Sustentável se difunda cada vez mais e tenha participação de diversos setores da sociedade em seus projetos, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministério das Cidades promoveu o “Curso Virtual de Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos Informais”.

Em parceria com a Aliança das Cidades/Cities Alliance e a Universidade Católica de Minas Gerais (Puc – Minas/Virtual) e apoio do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU), o curso visou a preparação de especialistas governamentais, institucionais e operadores do Direito, além de outros profissionais que atuam na área. A meta foi a implementação das políticas e programas de regularização fundiária sustentável de assentamentos informais urbanos, considerando o potencial de desenvolvimento urbano e econômico resultante da regularização e os objetivos do Programa Nacional de Apoio a Regularização Fundiária Sustentável em Áreas Urbanas da SNPU.Com três meses de duração, no 1º semestre de 2006, o Curso Virtual ofereceu 900 vagas distribuídas entre candidatos selecionados de acordo com critérios estabelecidos pelo MCidades. Técnicos e profissionais que efetivamente participam das políticas e programas de regularização tiveram prioridade já que cabe a eles o papel de difundir o aprendizado adquirido no curso entre seus companheiros.

 

A metodologia proposta foi a concepção de ensino-aprendizagem adotada na interação entre os participantes do curso (aluno-professor, aluno-aluno, tutor-aluno) pela Internet. Os alunos contaram com o apoio de professores e tutores. A interatividade aconteceu por meio de salas de bate-papo ou no ambiente virtual específico do Curso Virtual. O material didático incluiu CD-ROM, textos básicos sobre os temas que foram discutidos no curso, Manual do Aluno e guia que contém orientações para a navegação no sistema. Durante o desenvolvimento do curso, os alunos leram os textos indicados pelos professores responsáveis pelos Módulos e tiveram que realizar as tarefas propostas, dentro de prazos previamente estabelecidos no cronograma.

 

• Oficinas

 

Uma das ações mais significativas do Programa Nacional de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável foi a promoção de diversas oficinas de mobilização e capacitação para a difusão e discussão nacional do tema. Foi realizado um conjunto de eventos entre os operadores do direito e gestores urbanos em geral da nova ordem jurídico-urbanística, consolidada pelo Estatuto da Cidade e pela Medida Provisória 2.220/01.Dentre as oficinas e seminários se destacam “A nova ordem jurídico-urbanística”, o “Seminário Nacional de Regularização Fundiária Sustentável” e as jornadas temáticas. Além dos “Seminários regionais de capacitação para as políticas e programas nacionais de desenvolvimento urbano”, que foi realizado em seis capitais.

 

Em julho de 2003 aconteceu, em Brasília, o Seminário Nacional de Regularização Fundiária Sustentável, com apoio da Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados (CDU) e o Seminário Internacional com a apresentação e discussão das experiências de regularização de países da América Latina.

 

O objetivo foi discutir a construção da política nacional de regularização fundiária sustentável. Participaram 432 inscritos de 22 estados e do Distrito Federal, representantes, principalmente, do executivo municipal da área de planejamento urbano. Foram realizadas duas Jornadas Temáticas em 2003. A primeira “A ação dos Cartórios de Registro Imobiliário no contexto dos programas de regularização”, discutiu as questões relativas aos custos, procedimentos e práticas institucionais. Na segunda, “Terrenos de Marinha”, o assunto em pauta foi o instituto jurídico dos terrenos de marinha, suas razões históricas, sua aplicação e as implicações de sua continuidade. As bases conceituais da ordem jurídica foram debatidas no 1º Seminário “A nova ordem jurídico-urbanística” promovido em São Paulo, em 2003, pelo Ministério das Cidades. Os parceiros foram o Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (Irib), o Ministério Público de São Paulo, a Escola Paulista de Magistratura e o Lincoln Institute of  Land Policy. Esse seminário contou com a participação de juízes, promotores, defensores públicos e registradores, bem como de urbanistas de diversas formações e instituições.

 

Enfrentando obstáculos legais

 

• Nova lei caminha para garantir cidades mais justas e sustentáveis Um dos pilares da nova ordem jurídico-urbanística brasileira será, sem dúvida, o Projeto de Lei 3.057/00, que trata da revisão da Lei Federal nº 6766/79, sobre a Responsabilidade Territorial. A Lei estabelece os princípios definidos na Constituição Federal e nas diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade e contribui para oferecer as condições para reverter o atual padrão excludente e periférico de urbanização das cidades brasileiras.

 

O Plano Diretor, assim como a gestão municipal responsável do uso e ocupação do solo são fortalecidos na nova legislação consolidando a noção de parcelamento e regularização como parte fundamental de um processo de produção de cidade e urbanidade para todos. Durante a tramitação do projeto no Congresso Nacional, na Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU), por mais de três anos, ocorreram mais de 800 reuniões e várias audiências públicas que, desde 2003, foram intensamente acompanhadas pelo Ministério das Cidades. Estas audiências contaram com a participação direta dos vários setores interessados na aprovação do projeto: setor imobiliário, cartórios de registro de imóveis, fórum da reforma urbana, movimentos sociais e entidades profissionais. Na fase de debates da Comissão de Constituição e Justiça, além destes setores, participaram ativamente dos debates  entidades de defesa do consumidor, Ministério Público e entidades ambientalistas.

 

No campo da reforma urbana, a grande luta dos movimentos sociais, ONGs e entidades profissionais foi garantir o estabelecimento de regras simplificadas para a regularização fundiária sustentável de interesse social, assim como para a ampliação do acesso dos mais pobres ao mercado formal de lotes e moradias. O objetivo de ampliar o mercado, racionalizando o processo de produção de lotes e integrando os licenciamentos urbanísticos e ambientais também foi um objetivo perseguido pelo setor produtivo, que também lutou por uma agenda de mais segurança contratual no processo de compra e venda dos lotes.

 

Pela primeira vez uma legislação integra os aspectos ambientais, urbanísticos, sociais, contratuais e registrarias do processo de urbanização, relacionando a democratização do acesso à terra com a preservação ambiental.

 

• Gestão municipal

 

A nova lei deve fortalecer a competência dos municípios em relação à regulação do parcelamento, uso e ocupação da terra urbana através do estímulo ao planejamento e gestão municipais democráticos e estruturação e capacitação técnica das prefeituras.

Além de reforçar também a cooperação federativa, possibilitando a ação de consórcios intermunicipais e interfederativos para o exercício destas competências.

 

Desta forma, considerando a diversidade de situações existentes nos municípios brasileiros, a nova lei propõe o conceito de gestão plena do uso e ocupação do solo para cidades com Plano Diretor, Conselhos urbanísticos e ambientais paritários e deliberativos e órgãos técnicos de gestão na área urbano-ambiental. Além daquelas que participam de consórcios com esta finalidade, possibilitando a construção de regras e normas que dialogam com as especificidades locais.

 

• Gestão ambiental

 

O Projeto de Lei inova também ao integrar os licenciamentos urbanístico e ambiental eliminando paralelismos, morosidades e contradições, procurando avançar na construção da especificidade da gestão ambiental urbana municipal. A nova lei aponta incentivos para a produção de lotes populares por meio de procedimentos simplificados, padrões e tipologias que dialogam melhor com o mercado popular. Além de possibilidades de parcerias e diversificação de empreendedores (incluindo associações e cooperativas populares), garantias ao comprador e ampliação do controle social em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Com isso, a produção dos lotes e conjuntos populares é estimulada no interior dos processos de planejamento municipal e não como exceções às regras. A conjugação de muitos desses aspectos poderá tornar lotes urbanizados ou conjuntos populares mais acessíveis e baratos no País.

 

Ainda com o objetivo de superar a dualidade entre a cidade formal e a informal, a lei introduz um novo título – regularização fundiária – propondo critérios, normas, procedimentos e compensações claras para legalizar aquilo que é regularizável, incorporando e reconhecendo o direito à moradia e integrando-o à ordem urbanístico-ambiental do País. Além disto, percorre todo o ciclo da regularização – da aprovação do projeto ao registro dos lotes resultantes nos cartórios.

 

• Registro público

 

A nova lei compreende do projeto ao registro público, considerando todas as etapas e fazendo com que os programas de regularização existentes consigam chegar ao objetivo, que é a regularização urbanística, ambiental, administrativa e patrimonial com segurança jurídica. O Projeto de Lei facilita a regularização fundiária ao permitir que ela seja feita por meio das prefeituras e Registros de Imóveis, de maneira administrativa, levando ao Judiciário apenas os contenciosos. Além disso, inova ao criar dois novos instrumentos de regularização fundiária, como a demarcação urbanística e a legitimação de posse, que irão agilizar bastante o processo.

 

Outra novidade que o PL promove é o aprimoramento no sistema de Registro Imobiliário, com alterações significativas na Lei de Registros Públicos, possibilitando que as transações imobiliárias ganhem mais rapidez e segurança jurídica.

 

O PL também procura superar as ambiguidades existentes entre o público e o privado nas cidades, que se agravaram com a disseminação dos modelos contemporâneos de loteamentos fechados e condomínios. Para isto a lei cria uma nova modalidade de parcelamento: o condomínio urbanístico. Nesses condomínios, os espaços internos de uso coletivo, como ruas e praças, são claramente privados e a doação dos 15% de áreas públicas obrigatórias para qualquer modalidade de parcelamento será fora do perímetro fechado. Considerando os impactos da adoção desta modalidade nas cidades, sua implantação está condicionada à existência de Plano Diretor, conselho paritário e deliberativo de desenvolvimento urbano e meio ambiente e equipe técnica de gestão urbano ambiental local e às leis municipais que atendam aos princípios gerais de acessibilidade universal aos bens de uso comum e aos equipamentos coletivos estabelecidos no PL. As prefeituras terão um prazo para adequar as novas exigências às realidades locais.

 

O projeto, de iniciativa do Congresso Nacional, contou como relatores na Comissão de Desenvolvimento Urbano, os deputados Evilásio Farias (SP) e Barbosa Neto (GO), ambos do PSB e na Comissão de Constituição e Justiça do deputado José Eduardo Martins Cardozo (SP), do PT.

 

Cidades beneficiadas pelo Programa

 

Rio de Janeiro

 

No município do Rio de Janeiro existem 516 favelas, com população de 1.092.476 pessoas e 907 loteamentos irregulares. Há mais de dez anos a Prefeitura de Cidade do Rio de Janeiro reconheceu a importância da integração das favelas e loteamentos irregulares à cidade formal e a importância da moradia e da utilização racional do espaço urbano como fatores fundamentais para a melhoria da qualidade de vida dos cariocas. A política habitacional da cidade busca assegurar o direito constitucional à moradia, investindo nas obras de urbanização e implantação de serviços (Programa Favela-Bairro) e regularização fundiária das ocupações populares.

Essa política tem como público-alvo os moradores de favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, conjuntos habitacionais e assentamentos populares promovidos pelo Poder Público. Em convênio com o Escritório UN-Habitat /ROLAC, o município implantou o Programa de Regularização e Titulação de Assentamentos Populares na cidade do Rio de Janeiro. A Equipe que realiza o trabalho centra suas atividades no desenvolvimento de metodologias de regularização e titulação de assentamentos informais, analisando e avaliando as ações desenvolvidas no Rio de Janeiro, além de mapear as dificuldades para realizar a regularização fundiária. Assim, atua nas etapas de regularização urbanística, predial, fiscal e registradora. Os programas de regularização e titulação do Município são os seguintes:

 

• Regularização de loteamentos.

• Regularização de ocupações informais situadas em terrenos municipais, com o instrumento da Concessão de Direto Real de Uso. Foram beneficiadas 503 famílias e mais 3.023 que estão em áreas transferidas da União para o município.

• Regularização de ocupações de imóveis de propriedade privada e propriedade pública (sejam Municipal, Estadual ou Federal) e nas favelas atendidas pelo Programa (Convênio da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro com a União Européia). Foram beneficiadas 2.038 famílias.

• Reassentamento e regularização de moradores provenientes de áreas de risco, vias públicas existentes ou projetadas (no traçado da Linha Amarela e no traçado do sistema viário das intervenções urbanísticas do Favela Bairro), beneficiados com o instrumento da Concessão de Direito Real de Uso. Foram beneficiadas 4.192 famílias.

 

Em 2006 estão previstas ações que beneficiarão 7.238 famílias no programa Morar Legal. Entre os processos de regularização desenvolvidos pela Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, com apoio do MCidades, podemos destacar os trabalhos realizados na Quinta do Caju e no Parque Royal.

 

São Paulo

 

O município de São Paulo fica na maior região metropolitana do país, com cerca de 18 milhões de habitantes, dos quais 11 milhões na capital. Hoje 20% de sua população vive em condições precárias de habitabilidade, em situações críticas de insalubridade e sem acesso aos equipamentos de infraestrutura urbana. Faltam serviços de água e esgoto, energia elétrica, coleta de águas pluviais, rede telefônica, gás canalizado, coleta de lixo e transporte, como também sofrem pela dificuldade de acesso aos equipamentos públicos e sociais destinados a educação, cultura, saúde e lazer.

 

A população de baixa renda, desprovida de alternativas de moradia ofertadas pelo mercado imobiliário formal, busca viabilizar seu assentamento em áreas compatíveis com seu poder aquisitivo. Isto a leva diretamente a locais desprovidos de condições mínimas de habitabilidade, tanto no aspecto urbanístico como ambientais e legais. Essa situação de precariedade gera grandes conflitos urbanos, com enorme diversidade de problemas sociais, levando à exclusão social e gerando situações críticas de insegurança nesses assentamentos, extensivas a toda a cidade. A proporção alcançada por esse tipo de ocupação e seu estágio de consolidação faz com este seja um dos maiores problemas que a cidade de São Paulo enfrenta.

 

O Programa de Regularização Urbanística e Fundiária que está sendo desenvolvido pela Prefeitura de São Paulo tem como objetivo reconhecer a função social da propriedade de 160 áreas públicas ocupadas por população de baixa renda, assegurando às 46 mil famílias moradoras, o direito de posse através dos Termos de Concessão de Uso para Fins de Moradia. O programa pretende promover a inserção dessa população no contexto legal da cidade, dando direito às condições dignas de moradia, ao acesso a todos os serviços públicos essenciais e garantindo ainda, através dos mecanismos da urbanização, da regularização e do direito à propriedade.

Nos últimos cinco anos foram concedidos 40 mil termos de concessão de uso para fins de moradia nas áreas públicas municipais. Foram registrados em cartório, no mesmo período, aproximadamente 900 termos de concessão de uso efetivados nos Serviços de Registro de Imóveis da Capital. Os instrumentos de Regularização Fundiária utilizados foram Usucapião, Concessão de Uso Especial, Aforamento, Concessão de Direito Real de Uso etc. No Programa de Regularização Urbanística e Fundiária de áreas públicas municipais foram, prioritariamente, outorgados termos de Concessão Especial para fins de Moradia (individual ou em fração ideal) e para aqueles que não atenderam aos requisitos na MP 2220/01, foi utilizada a Concessão de Direito Real de Uso (individual ou em fração ideal). Foram outorgadas, ainda, autorizações de uso para fins comerciais, institucionais e de prestação de serviços (individual ou em fração ideal), totalizando dez modelos de termos administrativos.

 

Referencias:

 

• Regularização Fundiária – Ministério das cidades.

Disponível em: www.cidades.gov.br

• Regularização Fundiária - Guia de orientação para áreas de ocupação consolidadas.  

Disponível em: www.amavi.org.br